Il pantouflage di Malagò diritto o maquillage

Abodi, interpellato sulla questione “ineleggibilità” di Malagò, ha “deciso di non decidere”, rinviando la risposta ad ANAC. Giusto e prevedibile, perché non è sua competenza prendere una decisione o comunque dare un indirizzo interpretativo. Ma questa vicenda racconta qualcosa di profondamente italiano nel modo in cui nascono certe narrazioni pubbliche, come in questo caso quella che riguarda le incompatibilità pubbliche. All’inizio non sono quasi mai questioni giuridiche vere e proprie. Sono suggestioni. Atmosfere. Titoli che iniziano con un “forse” e finiscono, dopo pochi giorni, per assumere il tono della certezza.

Il dibattito nato attorno alla candidatura di Giovanni Malagò alla presidenza della Federazione Italiana Giuoco Calcio sembra seguire esattamente questo schema.

La teoria è nota: il pantouflage previsto dalla legge Severino impedirebbe all’ex presidente del Comitato Olimpico Nazionale Italiano di guidare la FIGC prima che siano trascorsi tre anni dalla fine del mandato. Una lettura suggestiva, certamente. Anche perché il pantouflage esiste davvero, ed esiste per una ragione seria: evitare che chi esercita poteri pubblici possa utilizzare quel ruolo per costruirsi posizioni future presso soggetti privati sui quali abbia esercitato influenza o potere.

Fin qui, nulla di strano.

Il problema nasce quando si prova a trasportare quella disciplina dentro l’ordinamento sportivo senza fermarsi a chiedersi se le categorie giuridiche siano davvero sovrapponibili.

Perché il rischio, in questi casi, è sempre lo stesso: prendere una norma costruita per dirigenti amministrativi, società controllate e rapporti gerarchici classici, e allargarla progressivamente fino a farla diventare qualcosa di diverso. Non più una misura anticorruzione, ma una chiave interpretativa buona per qualsiasi conflitto politico o istituzionale.

Prima ancora di chiedersi se il pantouflage possa applicarsi a Malagò, bisognerebbe forse ricordare come funziona davvero questa disciplina. Perché il divieto non scatta automaticamente ogni volta che una figura pubblica assume un nuovo incarico. La norma è molto più specifica di come venga spesso raccontata nel dibattito mediatico.

Perché il pantouflage operi devono esistere contemporaneamente almeno tre elementi:

●         un soggetto rientrante nell’ambito della norma;

●         esserci stato esercizio diretto di poteri autoritativi o negoziali;

●         un rapporto con un soggetto privato destinatario di quei poteri.

È una disciplina costruita per impedire il passaggio diretto tra controllore e controllato. Tra chi esercita funzioni pubbliche e chi da quelle funzioni può ricevere vantaggi, autorizzazioni, contratti o benefici. Ed è proprio su questi tre punti che il caso CONI-FIGC diventa molto meno lineare di quanto appaia nelle ricostruzioni più aggressive.

Il primo nodo riguarda il requisito soggettivo.

La norma parla di “dipendenti pubblici”. Nel tempo il legislatore e ANAC hanno certamente ampliato questa nozione, includendo anche alcune figure apicali e determinati incarichi amministrativi. Ma ampliare non significa cancellare ogni distinzione.

Ed è qui che emerge la peculiarità del presidente del CONI.

Nel dibattito pubblico tende a passare un’equazione quasi automatica: vertice del CONI uguale dirigente pubblico. Ma il presidente del CONI non è un direttore generale ministeriale, né un amministratore nominato da una pubblica amministrazione. È un organo elettivo.

Un dirigente riceve un incarico amministrativo. Un presidente elettivo riceve un mandato attraverso una votazione dell’ordinamento sportivo. Può sembrare una differenza soltanto formale, ma in realtà è uno dei pilastri su cui si regge l’intera disciplina del pantouflage.

Il dirigente entra in una struttura gerarchica, esercita funzioni tecniche o gestionali, firma atti propri, riceve poteri amministrativi derivanti da un rapporto di pubblico impiego o da una nomina amministrativa. È esattamente la figura per cui la norma è stata concepita: il funzionario, il direttore generale, il direttore di un’area, il soggetto che passa dal lato pubblico della scrivania a quello privato.

Il presidente del CONI, invece, non viene nominato dall’alto, non riceve un incarico amministrativo conferito da un’autorità superiore. Viene eletto da un corpo elettorale interno all’ordinamento sportivo. E soprattutto non coincide automaticamente con i poteri dell’ente che rappresenta. È una distinzione che nel linguaggio politico tende a sparire, ma che giuridicamente cambia moltissimo.

Perché quando si parla di pantouflage non basta aver occupato una posizione importante. La norma richiede qualcosa di molto più preciso: l’esercizio di poteri diretti autoritativi o negoziali. Ed è qui che emerge il secondo grande punto controverso.

Il punto decisivo: quei poteri erano davvero personali e diretti?

Si potrebbe sostenere, ad esempio, che il presidente del CONI possa esercitare poteri di commissariamento sulle federazioni sportive e che questo basti a far scattare il divieto. È un’affermazione che, letta rapidamente, produce un effetto quasi automatico: commissariamento uguale potere autoritativo; potere autoritativo uguale pantouflage.

Il commissariamento delle federazioni non è infatti un atto monocratico del presidente del CONI. Non è un potere individuale esercitato autonomamente da chi occupa quella carica. È una decisione degli organi collegiali dell’ente, che prende forma in deliberazioni del Consiglio Nazionale o della Giunta Nazionale e che il Presidente ha il compito di “rendere operative”.

Qui sì, il presidente convoca, presiede, rappresenta, dirige i lavori. Ma non coincide giuridicamente con l’organo collegiale stesso. E la differenza non è un tecnicismo per specialisti. È esattamente il cuore della questione.

Nel diritto amministrativo esiste una distinzione molto netta tra:

●         il potere dell’ente;

●         il potere dell’organo collegiale;

●         la funzione di rappresentanza del presidente;

●         l’esercizio personale di un potere autoritativo.

E sono categorie che non possono essere fuse insieme soltanto perché, sul piano narrativo, producono un racconto più semplice.

Un sindaco, per esempio, dispone anche di poteri monocratici propri: ordinanze, provvedimenti urgenti, atti direttamente imputabili alla sua persona istituzionale. Nel caso del presidente del CONI, invece, il quadro appare molto diverso. La struttura dell’ordinamento sportivo è costruita in larga parte attorno a organi collegiali, non attorno a un vertice monocratico con poteri personali sulle federazioni. Il Presidente del CONI è un esecutore, non un decisore.

Per questo sostenere che il presidente del CONI “commissari” direttamente la FIGC rischia di trasformare una responsabilità politico-istituzionale in qualcosa di giuridicamente diverso: l’esercizio personale e diretto del potere. Ed è proprio quel passaggio che dovrebbe essere dimostrato, non semplicemente presunto, elencando nell’evocare il pantouflage, quali siano i poteri autoritativi diretti (aggettivo che non può essere omesso) che il Presidente del CONI può esercitare, Statuto alla mano, nei confronti della FIGC.

Il terzo elemento, spesso trascurato nel dibattito: il requisito relazionale.

L’abbiamo già precisato: il pantouflage nasce per evitare che un dirigente pubblico possa passare presso soggetti privati destinatari diretti della sua attività amministrativa. Il modello classico è quello del regolatore che, terminato il proprio incarico, va a lavorare presso la società che regolava, autorizzava o controllava.

È il caso delle partecipate pubbliche, delle società concessionarie, delle imprese che ricevono appalti o autorizzazioni. Del dirigente degli uffici informatici di un comune che passa alla ditta in house a cui fino al giorno prima ha commissionato lavori.

Anche qui, però, il parallelismo con il rapporto CONI-FIGC appare molto meno automatico di quanto venga spesso suggerito.

La FIGC non è una società privata esterna all’amministrazione pubblica nel senso classico immaginato dalla norma. È una federazione sportiva inserita nello stesso ordinamento sportivo del CONI, con una natura associativa peculiare e con funzioni che si collocano in un’area molto particolare tra autonomia privata e rilievo pubblicistico.

Il rapporto tra CONI e FIGC non sembra quindi sovrapponibile allo schema tradizionale controllore-azienda controllata per cui il pantouflage è stato originariamente pensato.

Anche i precedenti spesso richiamati a sostegno di una lettura estensiva meritano probabilmente qualche cautela in più.

Per capire come possa risolversi la “questione Malagò” è naturale cercare linee nella interpretazione del pantouflage in senso ampio fatta da ANAC in questi anni, e tra gli esempi di "giurisprudenza applicativa" spiccano sicuramente quelli relativi a passaggi tra società partecipate come ATAC oppure di enti pubblici tradizionali come INAIL.

Ma se si guardano bene quei casi, ci si rende conto come abbiano riguardato dirigenti, incarichi amministrativi conferiti, enti in controllo pubblico o società in house.Nulla a che vedere con organi elettivi di un ente autonomo dell’ordinamento sportivo.

Ed è una differenza sostanziale.

Il CONI non è una partecipata pubblica. Non è una società in house. Non è nemmeno assimilabile a un ministero o a una struttura amministrativa tradizionale. È un ente pubblico a ordinamento speciale, con una natura profondamente peculiare.

Quando il dibattito si sposta dal piano giuridico a quello politico

Il rischio, allora, è che si finisca per utilizzare precedenti appartenenti a mondi giuridici completamente diversi come se fossero automaticamente trasferibili all’interno del sistema sportivo solo per potere sostenere il proprio desiderio.

Ed è probabilmente qui che il dibattito smette di essere soltanto giuridico e diventa politico.

Perché è qui che l’assenza di interventi viene letta non come possibile debolezza della tesi, ma come prova implicita dell’esistenza di un sistema di protezione. Se nessuno impugna, si insinua che sia per convenienza. Se ANAC tace, si suggerisce che non voglia aprire uno scontro istituzionale. Se la giustizia sportiva non interviene, si lascia intendere che non sia realmente autonoma.

Ma esiste anche una spiegazione molto meno romanzesca e molto più semplice: forse il quadro giuridico è assai meno solido di quanto il clamore mediatico faccia apparire. Del resto, quando una tesi richiede:

●      di assimilare un presidente elettivo a un dirigente amministrativo;

●     di trasformare poteri collegiali in poteri personali;

●    di estendere precedenti costruiti per enti controllati a un ordinamento sportivo autonomo;

●    di applicare una norma pensata per contratti e incarichi amministrativi a un’elezione federale;

forse non ci si trova più davanti a un’applicazione lineare della legge. Forse si sta già entrando in un territorio molto più interpretativo e molto più politico.

E così anche uno evocabile nel dibattito — quello della nullità dell’elezione e del conseguente travolgimento di tutti gli atti successivi — sembra appartenere più alla dimensione della suggestione che a quella della concreta praticabilità giuridica.

La normativa sul pantouflage parla infatti di contratti e incarichi conferiti. Un’elezione federale non è un contratto, non è una nomina amministrativa classica e non nasce da un

conferimento da parte di una pubblica amministrazione. È il risultato di una votazione interna a un ordinamento associativo sportivo.

Immaginare che da lì possa derivare automaticamente una nullità radicale capace di “cancellare” un presidente eletto significa rischiare di spingere la norma ben oltre il suo terreno naturale.

Ma forse è proprio questo il punto più interessante dell’intera vicenda.

Negli ultimi anni il diritto delle incompatibilità è diventato sempre più spesso un linguaggio politico. Non conta tanto arrivare davvero a una pronuncia definitiva. Conta introdurre il dubbio. Spostare il terreno del confronto. Creare l’idea di una candidatura opaca, borderline, contestabile.

Per questo, forse, la vera questione non è stabilire oggi se la candidatura di Malagò sia sicuramente legittima o sicuramente incompatibile.

La questione reale è capire fino a dove possa spingersi l’interpretazione del pantouflage senza alterarne la natura originaria.

È possibile che ANAC, investita formalmente del caso, scelga una lettura ancora più estensiva della disciplina, valorizzando non tanto la natura dell’incarico quanto la posizione di vertice e la capacità di influenza esercitata all’interno dell’ordinamento sportivo. Sarebbe una scelta interpretativa certamente innovativa, ma non impossibile.

Resta però una domanda inevitabile.

Perché più il perimetro della norma si allarga, più il pantouflage rischia di trasformarsi da misura pensata per prevenire conflitti amministrativi specifici a vincolo generalizzato sulla futura attività di qualunque figura apicale abbia avuto responsabilità pubbliche. Una sorta di art. 4 c.2 del Codice di Giustizia sportiva trasportato in ambito amministrativo.

E a quel punto il confine tra tutela dell’imparzialità e compressione eccessiva della libertà professionale diventerebbe molto più sottile.

Ed è per questo che il caso Malagò merita prudenza. Non perché il tema sia irrilevante, ma perché utilizzare categorie nate per dirigenti amministrativi, società controllate e rapporti negoziali classici dentro un ordinamento peculiare come quello sportivo significa inevitabilmente muoversi in un territorio nuovo.

Un territorio che oggi, al netto delle ricostruzioni giornalistiche e delle letture politiche, non sembra ancora avere certezze consolidate. E forse è proprio questa l’unica conclusione davvero prudente che il diritto, almeno per ora, consente di trarre.